Cinco años después de convocar al país a discutir una ambiciosa agenda de reformas, Luis Abinader entra en la recta final de su mandato con avances parciales, proyectos detenidos y transformaciones esenciales todavía pendientes.
Por Julio Guzmán Acosta
Santo Domingo.– Cinco años han pasado desde que el presidente Luis Abinader colocó sobre la mesa una ambiciosa agenda de reformas con la promesa de transformar estructuras históricamente postergadas del Estado dominicano. Cinco años de reuniones, mesas de diálogo, pactos, proyectos, anuncios, avances parciales y retrocesos. Ahora el calendario comienza a pesar: al Gobierno le quedan apenas dos años para convertir buena parte de aquellas promesas en leyes y realidades.
El 18 de agosto de 2021, al cumplirse el primer año de su administración, Abinader convocó al liderazgo político, económico y social del país a participar en un amplio Diálogo por las Reformas, bajo la coordinación del Consejo Económico y Social (CES).
La metodología inicial identificó como áreas centrales la transparencia y la institucionalidad, el sector eléctrico, agua, Policía Nacional, modernización del Estado, calidad educativa, salud y seguridad social, transporte, transformación digital, reforma fiscal, laboral e hidrocarburos.
El propósito era grande. También las palabras.
“Cambiar el país es una tarea conjunta”, planteó entonces el mandatario al defender la necesidad de construir consensos políticos y sociales alrededor de las transformaciones.
Pero entre aquel discurso y el domingo 16 de agosto de 2026 se han acumulado cinco años. Y aunque sería impreciso afirmar que nada se ha hecho, también resulta difícil sostener que la agenda planteada en 2021 haya sido completada.
El reloj político, entretanto, sigue caminando.
Dos años y una montaña de pendientes
Abinader entra desde este 16 de agosto en los últimos dos años de su segundo y último mandato constitucional.
Esos 24 meses constituyen la ventana que le queda al Gobierno para acelerar reformas que, en algunos casos, llevan años recorriendo despachos oficiales, mesas de concertación y comisiones legislativas.
El escenario político, además, no parece ser el principal obstáculo.
El Partido Revolucionario Moderno (PRM) dispone de una holgada mayoría en el Congreso Nacional y durante buena parte del proceso de diálogo contó también con la participación de organizaciones opositoras como la Fuerza del Pueblo (FP) y el Partido de la Liberación Dominicana (PLD).
La paradoja es evidente: existe poder congresual para impulsar cambios, hubo espacios de diálogo y se produjeron documentos consensuados, pero muchas de las grandes reformas continúan inconclusas.
La pregunta comienza entonces a imponerse por sí sola: ¿podrá hacerse en dos años lo que no logró concluirse en cinco?
Una reforma constitucional, pero sin consenso opositor
Uno de los cambios más importantes sí llegó a convertirse en realidad: la reforma constitucional proclamada en octubre de 2024.
Entre otros aspectos, modificó el procedimiento para la escogencia del procurador general de la República. El jefe del Ministerio Público dejó de ser una designación unilateral del Poder Ejecutivo y pasó a ser propuesto por el presidente de la República para aprobación del Consejo Nacional de la Magistratura.
Sin embargo, aquella modificación constitucional no surgió del consenso político que originalmente se había planteado en el diálogo de 2021. Partidos opositores, entre ellos Fuerza del Pueblo y PLD, rechazaron aspectos centrales de la iniciativa.
La reforma modificó el procedimiento, pero no eliminó totalmente la influencia presidencial: es el jefe del Estado quien propone al candidato a procurador para que el Consejo Nacional de la Magistratura decida.
También fue reformado el marco legal de otras instituciones vinculadas a la transparencia y el control público, aunque continúa abierto el debate acerca del alcance real de la independencia institucional alcanzada.
La reforma fiscal naufragó frente al rechazo social
Tal vez ningún episodio retrate mejor las dificultades políticas de las reformas que lo ocurrido con la llamada Modernización Fiscal.
En octubre de 2024, el Gobierno presentó una propuesta con la que pretendía modificar profundamente el sistema tributario dominicano.
Pero el proyecto apenas sobrevivió unos días.
La reacción de sectores sociales, empresariales y ciudadanos fue tan intensa que el propio presidente Abinader anunció el 19 de octubre de 2024 su retiro inmediato del Congreso, reconociendo que la propuesta no había alcanzado el consenso necesario.
El pacto fiscal, uno de los grandes asuntos pendientes de la Estrategia Nacional de Desarrollo y de la convocatoria reformadora del Gobierno, volvió así al punto de espera.
Es quizás la reforma que mejor demuestra que disponer de mayoría congresual no significa necesariamente disponer de mayoría social.
Reforma laboral: años de negociación y todavía sin desenlace
Otro largo recorrido corresponde al Código de Trabajo.
El tema laboral no fue desarrollado directamente dentro de una mesa ordinaria del CES, sino en el espacio tripartito en el que participan Gobierno, empresarios y organizaciones sindicales.
Después de años de conversaciones se logró estructurar una propuesta, pero al llegar al Congreso reaparecieron las diferencias.
Cesantía, derechos adquiridos, jornada laboral y otros aspectos de las relaciones entre empleadores y trabajadores han convertido la reforma en terreno de disputa.
La nueva legislatura abre otra oportunidad para lograr una legislación que lleva años prometida, pero cuyo consenso político y social sigue siendo más complejo de lo que parecía cuando comenzó el proceso.
El agua consiguió un pacto, pero la reforma institucional sigue pendiente
La discusión sobre el agua produjo uno de los resultados más concretos del diálogo.
El 14 de agosto de 2023 fue firmado el Pacto Dominicano por el Agua 2021-2036, con participación de más de un centenar de representantes de instituciones públicas, universidades, organizaciones ambientales, gobiernos municipales, empresas y partidos políticos.
El acuerdo establece 38 acciones relacionadas con gobernanza, preservación, infraestructura y gestión de los recursos hídricos.
Fue un paso significativo.
Pero firmar un pacto y transformar legalmente el sector no son necesariamente la misma cosa.
El país continúa necesitando completar el marco institucional y legislativo capaz de ordenar definitivamente la gestión del agua, uno de los recursos estratégicos más importantes para las próximas generaciones.
Seguridad social: abundan documentos, falta la reforma
La Ley 87-01 que creó el Sistema Dominicano de Seguridad Social es otro de los grandes expedientes abiertos.
El CES mantiene publicados documentos y propuestas elaborados durante el proceso de reforma, incluyendo planteamientos relacionados con pensiones y modificaciones integrales del sistema.
Sin embargo, después de años de discusiones, el Congreso todavía tiene pendiente una transformación integral capaz de responder a las críticas acumuladas sobre pensiones, cobertura, atención sanitaria y funcionamiento de las administradoras y aseguradoras.
Es un tema especialmente sensible porque detrás de los artículos de una ley están la jubilación, la enfermedad y la seguridad económica de millones de dominicanos.
Policía: reformas administrativas, pero la ley sigue siendo clave
La reforma policial tampoco ha permanecido inmóvil.
El Gobierno ha impulsado procesos de profesionalización, cambios educativos, modernización administrativa, supervisión de agentes y tecnificación de la investigación criminal. La propia Presidencia presenta estas acciones como componentes estructurales de la transformación policial.
Sin embargo, la discusión sobre una nueva legislación orgánica continúa siendo fundamental.
Los recurrentes casos de abuso y violencia policial han mantenido el asunto bajo el escrutinio ciudadano y recuerdan que cambiar uniformes, formación y procedimientos debe acompañarse de mecanismos eficaces de supervisión, rendición de cuentas y respeto a los derechos ciudadanos.
El propio CES informó ya en 2022 que la mesa sobre Seguridad Ciudadana y Reforma Policial había concluido sus debates y procesos de construcción de consensos.
Han pasado cuatro años desde entonces.
Modernización del Estado: una fusión completada y otras todavía en discusión
La reorganización del aparato estatal también ha tenido resultados.
La transformación más clara fue la fusión de los ministerios de Hacienda y de Economía, Planificación y Desarrollo.
El presidente Abinader promulgó el 22 de julio de 2025 la Ley 45-25, que creó formalmente el Ministerio de Hacienda y Economía.
Ese proceso sí cruzó todas las estaciones: anuncio, proyecto, aprobación legislativa y entrada en funcionamiento.
No ha ocurrido igual con todas las fusiones propuestas.
El Gobierno depositó posteriormente un proyecto para integrar el Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (Mescyt) con el Ministerio de Educación, pero el propio Mescyt continúa funcionando de forma independiente en 2026, incluso con un ministro designado este año.
La controversia académica alrededor de esa propuesta evidencia, una vez más, que modernizar el Estado no consiste únicamente en sumar o restar instituciones: implica convencer a los sectores afectados de que el nuevo modelo será mejor que el anterior.
Del diálogo a la legislación
El proceso coordinado por el CES terminó abarcando 16 temas, entre ellos agua, calidad educativa, reforma electoral, electricidad, fiscalidad, hidrocarburos, legislación laboral, medioambiente, administración pública, política exterior y migración, salud, seguridad ciudadana, seguridad social, transformación digital, transparencia y transporte.
Hubo reuniones.
Hubo consensos.
Hubo documentos.
Hubo pactos.
Hubo también reformas parciales.
Lo que falta ahora es que numerosos acuerdos abandonen definitivamente los salones de reuniones y encuentren cuerpo en leyes, instituciones y políticas públicas capaces de sobrevivir al Gobierno que los promovió.
Porque una reforma no termina cuando se anuncia ni cuando una comisión entrega un documento. Tampoco cuando se celebra una reunión en el Palacio Nacional.
Termina cuando modifica la vida institucional del país.
Cinco años después, comienza la carrera contra el calendario
En agosto de 2021 el tiempo parecía abundante.
El Gobierno comenzaba su segundo año, la pandemia cedía espacio en la agenda pública y Abinader hablaba de construir un país diferente mediante grandes consensos nacionales.
Cinco años después, el horizonte es distinto.
El 16 de agosto de 2028 tiene una característica que ninguna estrategia política puede modificar: llegará inexorablemente.
Para entonces terminará el mandato de Luis Abinader y comenzará otro Gobierno.
Por eso los próximos dos años determinarán si aquella convocatoria de 2021 será recordada como el inicio de una transformación institucional inconclusa o como el punto de partida de reformas que, aunque demoradas, finalmente lograron atravesar las puertas del Congreso.
El PRM cuenta con votos suficientes para legislar. El Gobierno dispone todavía del Poder Ejecutivo. Existen estudios, documentos y años de debates acumulados.
Lo que empieza a escasear es otra cosa: el tiempo.
Y ese quizás sea ahora el adversario más difícil de vencer.
